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    董登新:完善我國養老保障體系的路徑與措施

    * 來源 : 金融界 * 作者 : admin * Time : 2019-02-26 * 瀏覽 : 0

    來源:金融界網站

    十九大報告第一次明確作出“盡快實現養老保險全國統籌”的決策,“盡快”二字表達的是時代緊迫感、歷史使命感,不能拖延。實現養老保險全國統籌,應該成為2020年全面建成小康社會的內在要求,也是人民獲得感、安全感、幸福感的重要組成部分。

    2018年6月13日,國務院發布《關于建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》(以下簡稱“通知”),這標志著我國職工基本養老保險全國統籌的實現路徑、時間節點、步驟進程及最終方案已經水落石出,接下來就是具體實施,付諸行動,這是一件令人振奮的重大民生舉措。

    從“通知”條款及人社部答記者問的相關內容,我們可以梳理出盡快實現養老保險全國統籌“三步走”的清晰思路及實施步驟:第一步,從2018年7月1日開始正式實施中央調劑制度;第二步,截止2020年底,全面實現真正意義上的省級統籌,也就是實現企業職工基本養老保險省級統收統支,結束地級市或縣(市)統收統支的歷史;第三步,從2021年開始,正式實現職工基本養老保險全國統籌(全國統收統支),這是最后的“臨門一腳”。

    養老保險全國統籌最核心的理念,就是在公平與效率兼顧的前提下,實現職工基本養老保險全國統收統支的“大一統”制度,它既體現制度公平,消除地區之間的制度差異,同時也體現制度效率,有利于充分發揮職工養老保險基金的規模效應及在全國范圍內互助共濟的功能作用,同時維持保險精算平衡下的制度高效與可持續。

    實現職工基本養老保險全國統籌,是一個系統工程,它不單單是全國統收統支的問題,還必須多措并舉、配套改革、同步推進。養老保險全國統籌,既是我國繳費型社會保障制度領域的一次重大改革,同時,更是我國養老保障體系三支柱整合的一次重大機遇。因此,我們必須從戰略高度進行頂層制度再設計,把握歷史時機,大膽推進改革。

    (一)養老保險全國統籌與“社保降費”必須同步推進

    眾所周知,基本養老保險的繳費率與替代率是相互匹配、密不可分的。一般地,高替代率必須要有高繳費率來支撐;而較低的繳費率則只能支持較低的替代率。根據國際慣例,作為第一支柱的基本養老保險(公共養老金),其制度定位應該是為國民養老提供底線保障,并能防止老年貧困。這一“底線保障”的制度定位,表明基本養老保險的給付替代率不可能太高,進而與之相匹配的繳費率也不宜過高。

    目前,我國職工基本養老保險總繳費率最高水平仍為28%,其中,雇主繳費率為20%,雇員繳費率為8%。根據世界勞工組織對148個國家的統計,基本養老保險雇主費率超過20%的國家僅有20個,而雇員費率超過8%的國家也只有38個。相比之下,我國職工基本養老保險的總繳費率是嚴重偏高的,尤其是雇主繳費負擔過重。目前我國企業職工基本養老保險替代率同樣維持在66%的高水平,而歐美國家替代率則大多為40%左右,這給我國中央財政及全國統籌帶來了較大的困難和壓力。

    我國職工基本養老保險一直采用高繳費率支撐高替代率,其主要原因有兩個:一是轉制成本與歷史欠賬無法在短期內劃轉彌補,我們只能選擇高繳費率;二是私人養老金計劃覆蓋面窄,參與率低,一直無法普及推廣,我們只能選擇高替代率。這一切都使得基本養老保險成為國民養老保障的唯一依靠,高替代率風險只能由高繳費率來覆蓋化解,結果導致職工基本養老保險統籌層次難以提高,即便實現省級統籌,也是困難重重。

    然而,隨著人口老齡化加劇,我國60歲以上的老年人口已達2.4億,國民養老已成為不可忽視的重大民生主題。然而,我國職工基本養老保險的高繳費率與高替代率,直接擠壓了第二、三支柱私人養老金生存與發展的制度空間,因此,我們有必要通過降低繳費率和替代率,讓第一支柱的基本養老保險回歸制度本源,并給第二、三支柱騰出發展空間。與此同時,我國經歷40年改革開放,經濟轉型、產業升級迫在眉睫,企業需要通過減稅降費來增強創新動力,促進高質量經濟發展。

    為了促進經濟轉型升級、給企業降費減負,從2015年開始,國務院率先從失業保險、工傷保險、生育保險三個“小險種”啟動社保降費改革,這是自1990年代我國開始建立現代社會保險制度以來第一次嘗試社保降費。經過2015-2017年多輪社保降費,目前失業保險總費率已從3%降至1%,工傷保險平均費率已從1%降至0.75%,生育保險平均費率則從1%降至0.5%。很顯然,這三個小險種的合計總費率已從5%降至3%以內,再無降費空間可言。

    實際上,在社保五險中,職工基本養老保險與職工基本醫療保險是最重要的兩個險種,二者繳費率最高、基金積累規模最大,但其收支平衡壓力也是最大的。其中,職工基本醫療保險雇主繳費率為6%、雇員繳費率為2%,相比其他國家,其總費率水平應該是大體適度的,它幾乎沒有降費的空間,因此,在2015年以來的多輪社保降費中,職工基本醫療保險是唯一未降費的社保項目。

    然而,在社保五險中最值得我們關注的是職工基本養老保險,雖然其“名義”總費率高達28%(雇主費率20%,雇員費率8%),并成為全球最高的繳費率之一,但在多輪社保降費中,雇主繳費率卻僅下調了一個百分點,而雇員繳費率維持現狀不變。

    很顯然,在我國三支柱養老保障體系尚未建成的情況下,第二、三支柱的私人養老金儲備仍無法分擔第一支柱的養老負擔,如果貿然大幅降低職工基本養老保險費率,則無法支撐高替代率的公共養老金支付。然而,過高的繳費率必然會影響企業參保及足額繳費的積極性,當然也會障礙統籌層次的提高,即便硬性實現全國統籌,畸高的繳費率和替代率,將會讓中央財政不堪重負,最終可能危及制度的有效性與可持續性。

    因此,要想盡快實現職工基本養老保險全國統籌,一方面,必須大幅降低第一支柱公共養老金的繳費率及替代率,另一方面,必須全面普及第二支柱企業年金和職業年金,并大力發展第三支柱個人養老金儲備。只有這樣,才能實質性地提高制度的覆蓋面及參保率,并將名義繳費率變成實際繳費率,從而為實現職工基本養老保險全國統籌奠定堅實的物質基礎。

    2018年9月6日,國務院總理李克強主持召開國務院常務會議。會議強調,在社保征收機構改革到位前,各地要一律保持現有征收政策不變,同時抓緊研究適當降低社保費率,確??傮w不增加企業負擔,以激發市場活力,引導社會預期向好。

    這里所講的“抓緊研究適當降低社保費率”,目標所指已經十分明確,三個小險種以及醫保,已無降費空間,接下來社保進一步降費的唯一目標,就只剩下雇主繳費率畸高的職工基本養老保險,而且其降費總幅度可能具有較大的想像空間。

    (二)整合“三金”制度,為養老保險全國統籌分流減壓

    事實上,社保降費與企業減負是性質不同的兩個概念。社保是民生,是企業社會責任的底線,因此,社保降費應該做加減法、做制度整合,而不是單純的為企業減負,更不是推脫企業社會責任。

    目前我國三支柱養老保障體系的基本特征是:第一支柱獨大,第二支柱弱小,第三支柱空白。我們將第一支柱養老金稱為“公共養老金”,而將第二、三支柱養老金稱為“私人養老金”。在第一支柱職工基本養老保險大幅下調繳費率及替代率的同時,第二支柱企業年金和職業年金必須補位扶正,以彌補第一支柱替代率下降后養老保障的不足。

    眾所周知,美國政府是世界上赤字與外債最龐大的政府,美國人基本上不怎么存款、也不囤房,但他們一人數卡在手、刷遍全球無憂愁,然而,3億美國人卻擁有28萬億美元的私人養老金總儲備,它占全美家庭金融資產的比重高達35%,這才是美國人及美國家庭最大的財富和底氣。

    相比之下,我國14億人口的私人養老金總儲備僅為1.3萬億元人民幣,國民養老只有單一支柱的職工基本養老保險,作為第二、三支柱的私人養老金幾乎接近空白,這是一個“未富先老”的人口老齡化大國將無法承受的現實。

    作為第二支柱的企業年金規模狹小,發展嚴重滯后,主要原因有兩個:其一,作為第一支柱的職工基本養老保險,過高的名義繳費率與替代率,直接擠壓了企業年金生存與發展的制度空間;其二,企業年金、職業年金與住房公積金同時并存,既存在制度重復建設,又存在制度不統一,直接造成制度高成本、低效率以及制度的不公平。

    職工基本養老保險總費率高達28%,住房公積金總費率最高可達24%,按照制度規定,這兩項是企業必繳的費用,這就意味著企業在勉強繳納了最高可達52%的費率后,它們基本上沒有能力再繼續支付最高可達12%的企業年金繳費,因此,在職工基本養老保險與住房公積金優先繳費的硬性規定下,企業年金形同虛設,基本上沒有發展空間。

    實現職工基本養老保險全國統籌,既要將公共養老金的繳費率及替代率降下來,又要將私人養老金替補上去,從頂層設計角度講,三支柱養老保障體系是一個有機整體,必須進行制度整合與精算平衡。

    事實上,住房公積金與企業年金、職業年金“三金”并存,這既是制度的重復建設,也是多軌制的制度不公平。企業年金與職業年金同為補充養老,一個自愿參加、另一個卻強制參加;一個設實賬,另一個卻含有虛賬;而住房公積金則同時具有住房保障與補充養老雙重功能,因此,借鑒美國401(k)經驗,完全可以將住房公積金與企業年金、職業年金“三金合一”,打造全員覆蓋的第二支柱養老金計劃,這就是中國版401(k)。

    為此,我們建議將第一支柱職工基本養老保險雇主繳費率最終降至12%,累計降低8個百分點,也就是將雇主雇員總繳費率從28%降至20%,其理由有三:第一,與靈活就業人員基本養老保險的總繳費率20%相統一,體現制度公平,這也是國際慣例做法;第二,2009年12月國務院發布《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》,規定參保人員跨省就業,除轉移個人賬戶儲存額外,還轉移12%的單位繳費。第三,全國費率最低的浙江與廣東,兩省職工基本養老保險雇主費率僅為14%,可再給它們留下兩個百分點的降幅,以示“普降”同樣惠澤兩??;第四,職工基本養老保險雇主費率8個百分點的降幅,正好與企業年金雇主費率8%一致,我們可將職工基本養老保險雇主降費的8個百分點強制平移至“三金合一”的中國版401(k)賬戶,作為雇主繳費,與此同時,雇員匹配繳費可設定為4%,這樣,就可以將“三金合一”之后的中國版401(k)做成強制普惠、全覆蓋的第二支柱養老金計劃。特別說明:美國401(k)含有“房貸”及困難提取的制度功能。

    從表面上看(見上表),第一、二支柱養老金制度整合降費,似乎只是做了一個加減法,但其性質與意義已是絕然不同。這樣做,不僅大幅降低了企業社保繳費總負擔,而且可以重建“準強制性”的第二支柱養老金儲備,并為職工基本養老保險全國統籌奠定堅定的制度基礎。(見下表)

    (三)加大力度劃轉部分國有資產充實社?;?/span>

    為了抵補社保轉制成本及歷史欠賬,我們曾進行過兩輪國有資產劃轉充實社?;鸬闹贫劝才?,第一輪是始于2001年,減持國有股籌集社會保障基金;第二輪是始于2009年,境內證券市場轉持部分國有股充實全國社會保障基金。2017年11月9日,國務院發布了《劃轉部分國有資產充實社?;饘嵤┓桨浮?,這是第三輪國有資產劃轉工作安排。本次劃轉部分國有資本充實社?;?,主要劃轉對象是中央和地方企業集團的股權,劃轉比例確定為企業國有股權的10%。

    本次劃轉工作安排分為試點與分批劃轉兩個階段。第一步,2017年選擇部分中央企業和部分省份開展試點。中央企業包括國務院國資委監管的中央管理企業3至5家、中央金融機構2家。試點省份的劃轉工作由有關?。▍^、市)人民政府具體組織實施。第二步,在總結試點經驗的基礎上,2018年及以后,分批劃轉、盡快完成劃轉工作。但時間已過去將近一年,截止2018年10月15日,僅有三戶試點企業劃轉國有資本200多億元到社?;?,產權變更登記雖已完成,但仍需等待修改公司章程、辦理工商變更登記后,200億才能真正到達全國社會保障基金賬戶。

    然而,職工基本養老保險全國統籌,必須要有足夠的基金儲備及支付能力作好準備,在多省已出現當年收支缺口(甚至有個別省份基金“穿底”)的情況下,加大力度劃轉國有資產充實社?;?,為職工基本養老保險全國統籌鋪路搭橋、儲備足夠“糧草”,這是十分必要而緊迫的,所謂“兵馬未動,糧草先行”。

    很顯然,職工基本養老保險全國統籌是一個龐大的系統工程,它需要頂層設計,而不能單兵突進。應該說,社保降費與全國統籌既是機遇,也是挑戰,更是社保制度的一次重大變革,這是社保制度改革的難得歷史機遇,我們必須科學籌劃,果斷行動。

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